Teori Baru Otonomi Indonesia

Tahun 2018 dan 2019 adalah tahun politik bagi bangsa Indonesia, karena pada dua tahun kedepan ini akan dilaksanakan pemilihan kepala daerah (Pilkada), pemilihan presiden (Pilpres) dan pemilihan anggota legislatif (Pilleg). Imbas tahun politik sangatlah besar terhadap praktik otonomi di Indonesia. Praktik otonomi dan pemerintahan daerah di Indonesia ini bahkan mampu menyumbangkan akumulasi teoretis dalam bidang otonomi. Spektrum teori otonomi yang dihasilkan pun luas, sejalan dengan praktiknya.

Sebetulnya teori tersebut tumbuh karena adanya anomali praktik otonomi di Indonesia dibandingkan dengan teori-teori lama yang sudah dipahami baik oleh kalangan akademisi maupun para praktisi.

Silakan pilih: Tokek, Kadal atau Cicak. Jangan keliru pilih Komodo.

Teori-teori lama
Pertama, pemilihan kepala daerah secara langsung tidak dikenal dalam praktik pemerintahan daerah yang berkiblat ke Eropa kontinental dengan wajah adanya wakil pemerintah daerah yang melekat pada kepala daerah (dual function). Di mana pun di dunia ini, di belahan negara di luar Indonesia, yang dimaksud dengan sistem wakil pemerintah yang kemudian diemban oleh kepala daerah, tidak ada yang melakukan pemilihan kepala daerah secara langsung oleh masyarakat (Humes IV: 1991).

Sebabnya adalah jelas, wakil pemerintah dengan pemerintah adalah satu kesatuan bangunan dalam interes yang sama. Jika pemilihan diserahkan secara mutlak pada kemauan publik lokal, itu artinya sama saja dengan mengakui perbedaan interes. Dengan demikian tidak ada negara penganut sistem wakil pemerintah yang menggunakan bentuk pemilihan kepala daerah secara langsung oleh masyarakat lokal secara mutlak. Logikanya, masyarakat secara nasional telah menyerahkan mandatnya kepada kepala pemerintahan yang dipilih secara nasional, terlebih dengan pemilihan presiden secara langsung.

Secara nasional, sistemnya adalah biarkan pemerintah menentukan siapa wakil pemerintahnya di seluruh daerah di tingkat lokal masing-masing yang disebut sebagai kepala daerah. Jika pun dilakukan pemungutan suara di tingkat lokal, baik langsung maupun tidak, itu sifatnya hanya untuk memastikan derajat penerimaan masyarakatnya saja, tidak bersifat menentukan calon jadi. Penentu akhirnya, tetap pemerintah pusat sebagai pemegang mandat masyarakat secara nasional. Itulah yang terjadi di dalam praktik internasional.

Kedua, dalam praktik internasional, gubernur sebagai wakil pemerintah diamanati memegang urusan pemerintahan umum, bukan urusan sektoral yang datangnya dari kementerian/lembaga. Jika terdapat kekosongan pengampu urusan di tingkat lokal, maka dengan asas freies ermessen*) dapat mengambil alih urusan tersebut. Namun, tidak diamanati secara eksplisit dalam peraturan perundangan untuk menerima urusan dari sektor pemerintahan tingkat nasional. Dengan demikian, dekonsentrasi untuk urusan sektoral dilakukan hanya kepada instansi vertikal masing-masing sektor, bukan kepada gubernur sebagai wakil pemerintah.

Ketiga, dalam manajemen urusan aparatur sipil negara (ASN) sangat jelas pengelolaan antara hal yang strategis dan teknis, antara yang menjadi domain pemerintah pusat dan domain pemerintah daerah. Manajemen urusan ASN di Indonesia masih diwarnai urusan-urusan strategis dan teknis yang dilakukan bersama-sama akibat salah pemahaman tentang urusan “konkuren” (urusan pemerintah yang menjadi kewenangan daerah dan juga menjadi urusan pusat).

Keempat, pendanaan pemerintahan daerah harus dikembangkan dari kejelasan fungsi-fungsi yang diemban oleh unit pemerintah dengan mengacu secara konsisten asas-asas pemerintahan. Sumber keuangan akibat penerapan asas sentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan berasal dari APBN, sedangkan asas desentralisasi dari APBD. Alokasi pusat ke daerah di luar asas-asas pemerintahan tersebut dilakukan dengan hibah, pinjaman, dan mekanisme yang tidak bertentangan dengan asas-asas pemerintahan di atas.

Mau pilih "Kiri" atau "Kanan", sama-sama menuju tempat jagal.

Kelima, intervensi pemerintah pusat seminimal mungkin dilakukan sejauh manajemen internal pemerintahan daerah melalui desentralisasi dapat dikembangkan dengan jelas berdasarkan pembagian urusan yang konsisten. Pemerintah pusat berperan untuk fasilitator, melakukan bimbingan teknis dan pengawasan terhadap pelaksanaan otonomi. Kapasitas pemerintah daerah dalam hal ini menjadi kata kunci.

Kelima teori tersebut berjalan dalam kondisi normal di tingkat internasional. Dalam pemerintahan negara-negara maju di tingkat internasional, sekalipun kondisi politik berguncang, teori tersebut berjalan pada tataran empirisnya. Berbeda dengan di Indonesia yang telah beberapa kali mengalami guncangan politik. Walaupun kemudian sudah kembali normal, tetapi teori-teori tersebut bergerak menuju anomali.

Dan kelima anomali tersebut di atas tampak masih terus berkelanjutan sehingga berakibat lahirnya teori baru otonomi dan teori pemerintahan daerah dari hasil praktik di Indonesia ini.

Implikasi teoretis dan kebijakan
Gegap gempita menyambut pilkada langsung yang terjadi di Indonesia, yang tidak dikaitkan dengan sistem pemerintahan daerah, menjadikan teori lama seolah menjadi praktik konvensional, bahkan dapat dikatakan menjadi paradigma lama. Implikasi kebijakannya adalah bangsa Indonesia harus mampu mengatasi keganjilan-keganjilan yang akan dihadapi kelak.

Bangsa Indonesia juga harus menjawab pertanyaan untuk apa sistem wakil pemerintah diacu dalam praktik di Indonesia? Bangsa Indonesia kelihatannya lebih memilih praktik otonomi dan pemerintahan daerah yang ingar-bingar dan terasa lebih menyenangkan hati daripada sistem pemerintahan yang mampu membuat kelembagaan negara semakin kuat dan berkualitas. Apabila sistem pemerintahan sudah menjadi lebih baik dan kuat, keganjilan-keganjilan yang terjadi mungkin tidak akan dirasakan lagi.

Secara internal di setiap daerah otonom juga akan menghadapi persoalan manajemen urusan pemerintahan daerah yang ditangani oleh orang atau pihak yang bukan ahlinya. Dan masih ada instansi vertikal yang enggan membuka kantor di daerah, padahal urusan tertentu yang harus diemban oleh pusat ada yang menuntut keseragaman di semua tempat secara nasional di Indonesia.

Akibat korupsi, kapal NKRI bisa mati tenggelam.

Berikutnya, harus diatasi manajemen tambal sulam yang tidak mengetahui arah yang pasti ke depan, dalam mengurusi ASN Indonesia. Celakanya, dalam tata kelola keuangan daerah muncul masalah akuntabilitas yang terus menerus tergerus. Kerja pemberantasan korupsi ke depan makin berat jika pemerintah daerah di Indonesia tidak memegang prinsip money follow function dengan teguh, jelas dan tepat.

Dan, akhirnya otonomi hanya akan menjadi jargon bila intervensi pemerintah pusat pun sewaktu-waktu bisa muncul dan sewaktu-waktu dapat berubah dan diubah menurut selera pusat. Otonomi yang demikian menjadi amat sangat rentan. Karena sangat bergantung pada aspek kepemimpinan, politik, pergeseran rezim, dan lain-lain, tanpa kejelasan sistem yang dianut.

Hal ini harus dibenahi dengan kebijakan yang lebih berorientasi pada sistem bukan pada individu. Semoga dapat diatasi.

*) freies ermessen terinspirasi dari asas diskresi yang berarti kebebasan seorang pejabat untuk bertindak berdasarkan pikirannya demi kepentingan umum.

Irfan Ridwan Maksum
Guru Besar Tetap FIA UI,
Ketua Cluster Studi dan Pengembangan Otonomi Daerah
KOMPAS, 16 Januari 2018

Anomali Kekuasaan

Panggung politik bangsa hari ini menyuguhkan tontonan “kegaduhan” dalam rezim berkuasa. Hal itu terjadi akibat ketidakmampuan Joko Widodo ––sebagai pemimpin tertinggi negara–– membangun kedisiplinan dan kepatuhan para aparatnya.

Berlanjutnya “pertengkaran” di antara para menteri ––mulai dari masalah proyek pembangkit listrik 35.000 MW, impor beras, pesawat Garuda Indonesia, perpanjangan kontrak Freeport, kereta cepat, hingga kilang Blok Masela–– menunjukkan tingginya intensitas kegaduhan ini.

Berlanjutnya kegaduhan itu menunjukkan tak bekerjanya hierarki kekuasaan dalam rezim, sehingga garis komando kekuasaan saling bertabrakan, tumpang-tindih, dan bersilangan satu dan lainnya. Akibatnya, iklim ketakpatuhan, ketakdisiplinan, dan ketaktaatan dalam relasi kekuasaan rezim, sebagai penanda degradasi otoritas kekuasaan. Degradasi ditunjukkan, misalnya, oleh menteri yang berani “melawan” presiden dan wakil presiden.

Kekuasaan postmodern
Kegaduhan ini akibat kegagalan Jokowi menggunakan “otoritas kekuasaan”, kekuasaan yang sah dan diakui dalam memerintahkan, melarang, menertibkan, dan mendisiplinkan untuk membangun iklim kepatuhan dalam rezim. Dengan kata lain, Jokowi tak mampu membangun “kharisma” melalui tindakan nyata, yang melaluinya “kekuasaan simbolik” dikonversikan dan dimanifestasikan dalam “kekuasaan nyata”. “Anomali kekuasaan” ini membahayakan keberlanjutan rezim karena tak pastinya garis komando kekuasaan, dan tak jelasnya arah tujuan “kapal” negara-bangsa, lantaran ketakmampuan nakhoda menavigasi kapal.

Rezim kekuasaan yang dikendalikan banyak pemegang kekuasaan tak saja menimbulkan aneka gesekan politik, tetapi juga menguras energi bangsa untuk pertengkaran tak konstruktif bagi kemajuan bangsa.

Ketakmampuan Jokowi menunjukkan taring kekuasaannya menjadikan kekuasaan layaknya bola liar, yang dapat dipegang siapa pun. Di sini, kekuasaan ––sebagai kemampuan mengubah “potensi” jadi kenyataan melalui jalan perubahan–– memerlukan pribadi yang memiliki kekuatan, kharisma, dan ketegasan. Tanpa kekuatan itu mustahil Jokowi sebagai pemimpin tertinggi negara dapat memberantas korupsi, mengentaskan kemiskinan atau membasmi mafia kejahatan.

Masalah fundamental rezim berkait erat dengan kapasitas, hierarki, dan distribusi kekuasaan. Pertama, Jokowi tak mampu menciptakan kepatuhan dan kedisiplinan, karena tak mampu menunjukkan daya dan kekuatan dirinya. Kedua, ia tak dapat membangun hierarki kekuasaan, yang mendorong permainan kekuasaan di aneka lapisan subordinat. Ketiga, ia juga tak mampu membangun distribusi kekuasaan proporsional, sehingga perintah tak bekerja secara berjenjang.

Dalam praktik demokrasi modern, relasi “kekuasaan riil” cenderung bersifat hierarkis, dengan garis komando dari atas (top down), meskipun secara prinsip formal kekuasaan bersifat dari bawah ke atas, yaitu prinsip “kekuasaan di tangan rakyat” (demos). Hierarki kekuasaan macam ini menjamin berlangsungnya garis komando yang jelas, berjenjang, dan sistemik, yaitu siapa memerintah siapa (Boulding, 1989).

Akan tetapi, dalam sistem “demokrasi postmodern”, relasi kekuasaan bersifat nonhierarkis, heterogen, dan tak terpusat, yang memungkinkan pertarungan terbuka mendapatkan hegemoni kekuasaan. Kondisi ini dimungkinkan karena “kekuasaan ada di mana-mana” dan rezim kekuasaan dibangun oleh “multiplisitas relasi kekuasaan”, yang di dalamnya tak ada satu pun pusat kekuasaan yang stabil dan permanen (Foucault, 1984).

Pertanyaannya, apakah Jokowi menerapkan sistem “demokrasi postmodern” dalam mengelola kekuasaan? Bila benar, ini berarti bahwa pengelolaan itu dilandasi oleh relasi kekuasaan nonhierarkis, tak terpusat, dan heterogen; multiplisitas sumber kekuatan, di mana kekuasaan dapat dimiliki siapa pun dalam posisi apa pun; dan distribusi kekuasaan yang dinamis dan nonproporsional, yang memungkinkan perintah datang dari mana pun.

Akan tetapi, sistem kekuasaan postmodern memerlukan kecanggihan pengetahuan, kemampuan retorika, kelihaian berdebat, dan kekuatan kharisma dalam pertarungan mendapatkan hegemoni, berhadapan dengan “lawan yang legitimated” (adversary), yang eksistensinya diakui, tetapi pandangannya dilawan (Mouffe, 1993). Sayangnya, yang saling bertarung di dalam rezim adalah para pembantunya, Jokowi sendiri tak memiliki kapasitas untuk terlibat dalam “pertarungan hegemoni” ini.

Di sini, sifat-sifat sederhana, jujur, santun, dan merakyat yang ditunjukkan Jokowi dalam setiap penampilan dan tindakannya menjadi anti tesis dari sistem yang ia bangun (atau tak sengaja dibangun). Sistem kekuasaan yang dibiarkan (atau didesain?) nonhierarkis, tak terpusat, heterogen, dan nonproporsional jadi bumerang bagi otoritas kekuasaan Jokowi sebagai pemegang kekuasaan tertinggi negara, yang dapat mendegradasi atau meruntuhkan legitimasinya.

Restrukturisasi kekuasaan
Kegaduhan dalam rezim kekuasaan dapat terjadi akibat kesenjangan antara kekuasaan yang legitimated dan kapasitas dalam menggunakan otoritas itu. Di sini, orang yang memiliki otoritas kekuasaan memerlukan kepatuhan, tetapi tak selalu orang yang memiliki kekuasaan yang sah dan diakui dapat menjalankan otoritas itu (Schmitt, 1985). Inilah yang dialami Jokowi, yaitu memiliki kekuasaan yang sah dan diakui namun tanpa diikuti kepatuhan.

Ada beberapa faktor penyebab mandulnya otoritas kekuasaan Jokowi. Pertama, penunjukan para menteri atas dasar kesepakatan politik telah menyandera otoritas kekuasaannya. Kedua, di dalam rezim pemerintah ada berbagai pusat kekuasaan tak tampak, yang menghalangi otoritasnya. Ketiga, orang-orang yang dipilih Jokowi sebagai “bumper” dirinya justru menunjukkan gestur lebih berkuasa darinya. Keempat, sistem kekuasaan yang dibiarkan nonhierarkis, merupakan anti tesis dari kepribadian Jokowi sendiri.

Keempat faktor itu menjadikan upaya memulihkan otoritas kekuasaan Jokowi menghadapi semacam dilema. Di satu pihak, dalam menegakkan otoritasnya, Jokowi tak dapat menunjukkan kecanggihan pengetahuan, kelihaian berdebat, kemampuan retorika, dan kekuatan kharisma yang memadai. Di pihak lain, mengubah kembali sistem kekuasaan nonhierarkis menjadi hierarkis akan menegasi gaya politiknya sendiri: “egalitarianisme”.

Akan tetapi, bagaimanapun, kegaduhan di lingkaran kekuasaan ini harus dihentikan dan dicarikan jalan keluarnya, bila rezim ini ingin tetap berlanjut.

Pertama, perlu dieksplorasi sisi-sisi “kharismatik” dari Jokowi sebagai modal penguatan otoritas agar ia didengar, diikuti, dan dipatuhi para bawahannya. Soekarno, Soeharto, Habibie, Gus Dur, Megawati, dan SBY memiliki modal masing-masing dalam membangun kharisma. Dalam banyak kasus, “kesederhanaan” dapat dieksplorasi dan dikonversikan sebagai sebuah kekuatan kharismatik, seperti dicontohkan oleh Gandhi, Agus Salim atau Ahmadinejad.

Kedua, Jokowi dapat memperkuat otoritas kekuasaannya dengan memperkuat lingkaran kekuasaan yang dimiliki orang-orang di sekitarnya, yang memiliki kharisma dan terpercaya. Namun, lingkaran kekuatan itu tak boleh partisan dan tak boleh menggelembungkan kekuasaannya sendiri, yang malah dapat menggemboskan kekuasaan Jokowi sendiri, yang gejalanya sudah tampak akhir-akhir ini.

Ketiga, Jokowi harus memperkuat “ikatan batin” dengan rakyat, dengan mengintensifkan komunikasi dan tindakan-tindakan nyata, yang menunjukkan keberpihakan kepada rakyat, sebagai cara meningkatkan kepercayaan mereka. Namun, wujud komunikasi dan tindakan ini bukan berupa politik populis, yaitu permainan citra untuk membangkitkan sentimen (palsu) publik, tetapi kebijakan dan tindakan nyata yang berdampak langsung kepada “batin” rakyat.

Melalui cara itu, kapasitas, relasi, dan distribusi kekuasaan dapat dibangun lebih konstruktif dan produktif, di mana Jokowi sebagai pemimpin tertinggi didengar, dipatuhi, dan diikuti oleh para pembantunya. Bila tidak, rezim ini akan sulit bekerja karena kegaduhan memang akan meningkatkan produktivitas wacana, tetapi menurunkan produktivitas kerja. Padahal, kabinet yang dibangun di dalam rezim ini adalah “kabinet kerja”, bukan “kabinet wacana”.

Yasraf Amir Piliang,
Pemikir Sosial dan Kebudayaan
KOMPAS, 16 Maret 2016